积极创新政府采购制度，强化财政支出管理，促进廉政建设

——财政部副部长楼继伟在全国政府采购工作会议上的讲话

（1999年11月18日）

同志们：

政府采购制度是公共财政管理体系中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出（如政权建设、公共设施、科学教育及工资等等）的一项基本手段。公开竞争是政府采购制度的核心，将竞争机制引入公共支出的使用过程中，符合纳税人对政府少花钱、多办事的愿望，同时提高了采购活动的透明度，便于纳税人监督公共资金的分配和使用。因此，政府采购制度同时也是政府实行政务公开，向公众负责的一项重要措施。在市场经济国家，政府采购被称为“阳光下的交易”，规范政府采购的法律被称为“阳光法案”。这一制度在市场经济国家已有两百多年的历史，在我国虽然起步较晚，但成效较为显著。
这次会议是我国第一次政府采购工作会议，主要内容是总结前一阶段的工作，安排明年的工作。下面，我讲三个问题。
一、一年来的工作回顾及成效
在去年机构改革中，国务院在批准财政部的“三定”方案里，明确授予了“拟定和执行政府采购政策”的职责。财政部党组对做好这项工作非常重视，把它作为建立公共财政框架的基本内容和反腐倡廉的重要措施来抓。一年来，各级财政部门为履行这一职责做了大量卓有成效的工作。
（一）努力探索和研究政府采购的理论，积极宣传政府采购知识。政府采购由于规模巨大，不仅对国内经济有着重要的影响，而且还是国际贸易政策的重要组成部分。因此，政府采购制度的建立不仅要考虑国情，同时还要遵循国际法的有关规定和要求。在国际上，联合国国际贸易法委员会在1993年颁布了《货物、工程和服务采购示范法》，为发展中国家特别是经济转轨型国家提供制定政府采购法律的标准范本。我国是该委员会的成员国。1994年关贸组织重新修订了《政府采购协议》。该协议是包括我国在内的所有国家和地区加入世贸组织时需要谈判签署的协议之一。由于政府采购制度涉及的面比较广，在建立我国政府采购制度的初始阶段，就必须跳出就财政论财政的圈子，要从全局的高度，从发展的角度做好奠基工作。这就要求我们首先要从理论上取得突破，深入研究有关国际法的基本精神，广泛了解国际经验，把握其一般性规律。为此，在机构改革后，财政部多次与世行、世贸组织、亚太经合组织的专家进行联系，收集了大量的资料；组织了两个考察团赴英国、比利时、法国以及欧盟总部，全面了解、学习这些国家和组织的政府采购情况，掌握第一手资料；举办了三次政府采购国际研讨会，请美国、英国、韩国、新加坡、香港等国家和地区的政府采购官员向我们介绍各自的政府采购制度，了解其共性和差异以及将当地实际情况与国际惯例相结合的经验；组织了三次工作座谈会，请国内知名专家、学者共同探讨政府采购的理论和实际问题；进行了国内专题调研和1998

年政府采购试点工作的统计分析，比较全面地了解掌握了我国政府采购的现状和存在的问题。在此基础上，对政府采购进行比较研究，初步总结、提炼出政府采购的一般规律，比较系统地提出了建立我国政府采购制度的框架体系。
为了及时普及政府采购知识，得到各方面的支持和配合，推动我国政府采购实践活动，我们通过各种途径广泛开展宣传活动。《中国财经报》于去年8月份开设了政府采购专版，系统介绍政府采购的基本知识、研究成果、国际国内经验等，至今已发行69期。组织编写了《政府采购》一书，系统地论述了政府采购的理论，介绍联合国等国际性和部分区域性组织的政府采购法律及一些发达地区的经验。协助中央电视台制作了一期“新闻调查——政府采购”，以案例为基础，通俗地介绍政府采购的一般做法及其意义和作用，在社会上引起了强烈的反响。此外，我们还接待了经济日报社、新华社等近20家新闻单位的专访。这些宣传工作为我国政府采购工作的顺利开展创造了良好的舆论环境。
今年7月和9月份，财政部两次组织举办了全国政府采购培训班，对来自地方财政部门以及部分部属院校的200多名政府采购人员和骨干教师进行了较为系统的培训。这两次培训活动为推动我国政府采购工作作了干部准备，同时壮大了政府采购工作的科研力量和宣传队伍。
此外，积极参加亚太经合组织政府采购专家组的有关谈判、政策研讨交流活动。
（二）全面启动政府采购的立法工作。国务院领导非常重视我国政府采购的立法工作。根据国务院领导的指示精神和依法行政的原则，财政部组织专门力量先后草似了《政府采购条例（草案）》、《中央机关政府采购条例（草案）》。今年4月份，《政府采购法》正式列入了全国人大九届立法规划。根据人大的要求，财政部安排人员参加各个层面的工作。鉴于政府采购的法律、法规一时难以出台，以及开展政府采购工作的实际需要，按照部党组的决定，今年4月我们依据《预算法》的有关原则规定，制定颁布了《政府采购管理暂行办法》，今年6月份又颁布了《政府采购管理暂行办法》的两个配套办法，即《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购合同监督暂行办法》。在这次会议上，我们还将讨论另一个配套办法——《政府采购资金管理暂行办法》，这样基本形成了推动政府采购试点工作的原则框架。此外，对供应商和中介组织的政府采购市场准入办法，我们也进行了一些前期研究工作。
各地在开展政府采购工作中，都非常重视政府采购的法制化建设工作。上海市于1995年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经修改，今年4月，正式制发了《上海市政府采购管理办法》和配套措施等6个办法。目前，全国已有近30个地区制发了政府采购规章或制度，其中深圳市在1998年制定的《深圳经济特区政府采购条例》，是我国第一个政府采购的地方性法规。
在中央和地方的政府采购法规或规章中，对政府采购的范围、管理机构、采购模式、采购预算（计划）编制、采购方式、招标投标程序、采购合同签订、采购资金拨付以及采购监督等有关问题作出了明确规定，并对中介组织准入政府采购市场的条件、程序、政府采购合同的履约和验收，以及政府采购资金预算单列和支付形式等，都作出了原则性规定。
随着政府采购工作的推进，一些地区政府采购法规和规章的制定也在不断具体化。如江苏省制定了《政府采购预算管理办法（试行）》和政府部门办公设备配置标准，为合理、准确编制采购预算作好了准备。上海市政府采购管理办公室在今年7月份发布了《上海市2000年政府采购目录》，进一步明确了2000年政府采购的实施范围。9月份又制定了政府采购咨询专家选聘资格标准，开始为建立政府采购专家库选拨专家。云南省在8月份颁布了《关于在实施政府采购制度中接受审计的通知》，对省级国家机关事业单位政府采购资金的审计内容和审计方法作出了规定。
截止到目前，全国已有28个省、自治区、直辖市和计划单列市建立了政府采购管理办公室或专门机构，为政府采购法规或规章的施行和监督从组织上提供了保障。
（三）切实指导和推动试点工作。去年机构改革后，财政部帮助有关地区积极进行法规、规章的制定工作和具体指导采购实践活动；与国管局就启动机关行政经费的政府采购试点工作多次交换意见；分别协助、参与指导民政部、卫生部事业经费中的专项物品采购工作；协助国家测绘局、

中国科学院等部门做好试行政府采购制度的有关准备工作。目前，我国的政府采购工作已由初创阶段向全面开展阶段过渡。政府采购范围已由货物采购扩大到工程及服务领域。货物采购由单一的公务用车逐步扩大到计算机、办公用品、医疗设备、电梯、家电等多种标准商品。工程和服务采购项目也开始走向多样化。工程采购的主要项目有：房屋修缮、市政工程、建材等。服务采购项目主要包括会议接待、汽车加油、车辆保险、汽车维修、工程设计、网络开发和建筑设计等。采购方式逐步走向规范，主要是竞争性招标和邀请招标。
我国政府采购工作开展的时间虽然不长，但效果是好的，潜在的作用已初步显现出来。
1、提高了财政资金的使用效率。在政府采购试点工作中，采购机关充分利用政府采购的规模优势，采用公开招标采购方式，将竞争机制引入到预算管理中，“物有所值”的原则得到了充分体现，节支效果非常明显。如今在6月份民政部组织的救灾专用帐蓬采购，节约资金1600万元，节支率为32%。据我们掌握的资料，不少项目的资金节约率在20%左右，有的甚至高达30%以上。1998年地方的政府采购规模为31亿元，共节约资金4亿多元，平均资金节约率为13.38%。
今后一个时期，随着经济的发展和各项改革政策的到位，财政收入占GDP的比重将会逐步提高，政府采购资金实现国际公认的占GDP10%是完全有可能的，也就是说我国的财政预算中的政府采购资金将达到上万亿元。如果平均节支率也按10%计算，可节约财政资金近千亿元。因此，从发展的角度看，积极推行政府采购工作，逐步扩大政府采购的范围，大幅度节约预算资金，是缓解财政收支矛盾、减轻债务负担的重要途径。
2、强化了财政支出的管理监督力度。一方面，延伸了财政监督。在政府采购工作中，财政部门从部门预算中将一些采购项目单列出来，强制要求采购机关实行公开招标方式。在采购活动进行过程中，要求采购机关提交阶段性报告备案，随时掌握进展和动态。采购合同履行完毕后，要求提供由第三方签名的验收报告，财政部门根据采购合同及验收情况，直接将采购资金拨付给供应商。这些措施改变了长期以来“重分配、轻管理”的局面，使财政监督由分配环节延伸到使用环节，由货币形态延伸到实物形态，从根本上杜绝了采购机关截留、挪用财政资金的问题，将《预算法》中有关财政监督的规定落到了实处，提高了财政资金的运作质量。
另一方面，由于坚持了“公开、公平、公正”的原则，对采购行为的监督机制正在形成。一是直接监督。现行的采购方式主要是公开招标，招标公告发布后，整个采购过程全部处于供应商的监督之下。供应商为了保护自己的正当利益，自觉地进行相互监督。对违反“三公”原则的人和事，供应商就会向招标人提出质疑。二是行政监督。供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定直接向政府采购管理部门投诉。据了解，不少地区的政府采购管理部门接到过供应商的投诉，财政部也接到了投诉书。三是司法监督。根据《政府采购管理暂行办法》的规定，供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。四是社会监督。一些部门或地区在采购活动中，经常邀请纪检、法院、公证、新闻机构的代表参加开标和评标监督。可以说，这是一项融业务工作与监督工作于一体的制度。最近尉健行同志明确，推行政府采购制度要作为明年反腐倡廉的一项重要措施，在省以及副省级以上地区的行政、事业单位和社会团体中普遍展开。
政府采购监督体系的初步确立，有利于消除政府采购的暗箱操作，提高采购活动的透明度，有效地遏制了以往采购活动中经常发生的各种腐败（如拿回扣、开大发票等等）现象，促进了反腐倡廉工作，有利于树立政府部门廉洁、高效的良好形象。
3、支持了国内工业的发展。从试点情况看，由于坚持了“竞争择优”的原则，营造了一个公平竞争的环境，竞争的基础是实力和信用，因此，中标方基本上是生产此类商品的国内名列前茅的厂商。尽管我国实行政府采购的规模还不大，但已经引起了国内外许多知名企业的关注。联想、长虹、海尔等国内大型企业集团多次向我们提出建议，要求加快推进政府采购制度，并要求强调政府采购要购买国内制造的物品。一些跨国大公司如IBM、三星等，也纷纷与我们联系，了解我国的政府采购制度及有关政策设想，为其在中国的发展制定应对策略。

国内企业提出的政府采购优先购买国货的要求，是符合国际惯例的。政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。如美国在1933年制定了《购买美国产品法》，规定联邦政府在购买货物或签订公共工程委托合同时，必须购买美国产品或使用美国物资，即该产品在美国的制造比率须超过50%。信息产业部及全国计算机协会向我们提出建议，按国际上通行的做法，通过制定供应商准入政府采购市场资格的办法，可以使我国政府采购的商业机会向国内工业倾斜，即形成通过政府消费行为（环节）加大政府对国内工业的投入，促进国内最具竞争力的大、中企业发展的机制；同时对引进外资和技术的工作也会起到“四两拨千斤”的作用。他们已将制定计算机行业准入政府采购市场的技术标准的工作列入了明年的计划。
4、增强了我国加入世贸组织谈判中的地位。政府采购市场是一个比较特殊的消费市场，它的封闭是暂时的，开放是必然趋势，当然开放必须是对等的。由于我国至今还未签署国际性或区域性的政府采购协定，我们在《政府采购管理暂行办法》中作出了强制性购买国货的规定，在采购实践中，采购机关也基本上做到了优先购买国货。这种局面明显地限制了跨国公司的商业机会，引起了国际社会的广泛关注。德国、加拿大、韩国等国家的有关政府部门及亚欧、亚太、国际政府采购协会等组织，先后组团来华考察，或邀请我们参加政府采购的研讨活动，希望全面了解我国的政府采购情况。目前，具有多边约束力的国际性政府采购协定是世贸组织的《政府采购协议》，按该协议的规定，签署协议的成员首先必须是世贸组织的成员。在我国正努力加入世贸组织的同时，推行政府采购制度，限制外国供应商准入我国潜力十分巨大的政府采购市场，必将对我国加入世贸的谈判起到积极的推动作用。
二、进一步推进政府采购制度的困难和问题
通过一年来的实践，我们已经可以看到，细化政府采购预算的编制，强化对政府采购行为的监督和严格管理政府采购资金的支付，可对政府采购资金形成从支出项目的确定，采购行为的规范，到采购成效全方位、系统化的制度管理。政府采购制度的建立和预算编制、国库制度的改革，将使我国的整体预算管理水平上一个新的台阶。但是要全面建立政府采购制度目前还有不少困难和问题。主要有以下几个方面：
（一）全面编制采购预算（计划）的条件尚不成熟。目前，我们所编的预算主要有两个方面的问题：一是预算编制不够细化，编制的时间晚，随机修改的太多，无法全面准确及时地掌握各部门所要采购的货物、工程和服务；二是所编预算缺乏科学性，由于长期没有研究制定标准，所编预算普遍采取基数加因素的方法，因素上又是定性的多，定量的少。所以近期开展的政府采购活动范围基本局限在对专项预算的货物、工程和服务的采购上，无法实现在先分解公用经费（包括公务费、设备购置、修缮费和业务费）预算中的采购支出，再综合编制采购预算的基础上，对所有物品和跨部门采购行为实行规范化的管理。这也是目前采购范围不可能大规模扩大的主要原因。
（二）集中支付制度尚未建立，缺少必要的制约手段。按现行的国库制度和政府会计制度，预算资金是按预算由主管部门到基层单位层层下拨的。根据国际经验，政府采购制度需要建立直接支付机制，财政部门依据采购合同将采购资金直接拨付给供应商。由于集中支付制度还未建立，这样不仅影响了财政部门有效地贯彻政府采购制度，而且对采购行为如招投标程序、方法等等不够规范的地方无法进行有力的监督管理。这也是大部分基层单位至今未按要求积极贯彻政府采购制度的一个原因。
（三）缺少一支符合市场经济要求的采购队伍。我国大部分机关、事业单位和社会团体，特别是基层单位的大部分采购人员熟悉的是计划经济体制和紧缺经济时代的采购方式。对市场经济条件下，形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的有关知识和技能知之甚少。缺少大量通晓国际通行采购方式的采购管理干部、招投标人员、企业营销人员、机关采购人员是我们尽快全面建立政府采购制度的一个最大的难题，也可以说是一个障碍。
（四）政府采购的管理机制还有待进一步完善。目前不少地方设置的采购机构没有将政府采购的管理职责和具体操作分开，而是将政策与事务合一，这与政府采购最基本的“公开、公平、公正”原则要求是相悖的。如不注意及时纠正，今后许多问题的根源可能将出自于这一模式。

此外，在政府采购的信息交流、反馈，供应商和中介组织的市场准入、管理等方面的工作还有待于进一步加强和完善。
三、明年及今后一个时期的工作重点
经过近两年的试点工作，我们在政府采购管理和实施方面已经取得了一些经验。《政府采购管理暂行办法》及其配套实施办法的出台，以及大部分地区政府采购法规或规章的颁布，基本上结束了我国政府采购工作无法可依的局面。今后一个时期，我国政府采购工作的方向是，从我国国情出发，以建立与国际法要求相衔接的，符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度为目标，逐步确立政府采购的法律体系，并依法管理、监督政府采购行为，从制度上强化财政支出管理和杜绝采购中的腐败现象。各级财政部门要进一步统一认识，加强领导，切实转变观念，继续把推行政府采购制度作为全面提高预算管理水平和强化廉政建设的一个突破口来抓，抓出更大的成效。为此，明年应重点做好以下几个方面的工作。
（一）进一步扩大政府采购规模。今年7月份，李岚清副总理在致财政会议的信中，明确指示要加快我国政府采购制度建设步伐。财政部也明确，今后政府各部门的各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的其他劳务，在条件允许的情况下都要通过公开竞争的方式向社会购买。各地可根据当地实际，按照先易后难、先大后小的原则，确定采购目录和制定实行招标采购的最低限额标准。
招标限额以下的小额采购项目，可试行采购卡制度，即以资金卡代替现金支付方式。小额采购尽管单项合同价值很低，但由于合同数量多，统一到指定商业企业购买也能获得资金的规模效益。尤其在城市地区，可以尝试这种做法，利用银行的城市结算网络进行资金结算。
各地可根据采购实践的进展情况，逐步降低招标限额，扩大招标范围。招标限额的下降与采购卡制度相结合，就能对政府采购行为进行全面的规范。
在不影响国家安全的前提下，军队的一般货物、工程和服务也应积极实行规范的政府采购制度。总后勤部应尽快做好这项工作。财政部要在制度建设、操作程序、方法的制定上大力支持，做好协助、配合工作。
（二）逐步建立并完善政府采购的监督管理机制。财政部门和采购机关都要严格按《政府采购管理暂行办法》的有关规定，各负其责，相互监督。
政府采购管理部门要做好以下几个方面的工作：要加快制定政府采购的有关法规和政策。随着预算编制细化以及政府采购工作的推进，要将采购预算中易于实行集中采购的项目纳入采购目录，交集中采购机关（即各地的采购中心）统一组织实施，并对采购过程进行监督。未纳入采购目录的采购项目，仍由各单位（即各主管部门及所属行政、事业单位和社会团体）按《暂行办法》自行组织采购活动，财政部门要按《暂行办法》加强对采购机关的采购行为进行监督。根据采购合同和履约情况，由财政总会计申请拨款事宜，货款要直接支付给供应商。采购资金应由财政总会计统一管理，不得游离于预算管理部门之外。在国库集中支付制度尚未实施前，货款的直接支付可按照这次会议将要讨论的《政府采购资金管理暂行办法》的原则办理。
集中采购机关是政府采购事务的实施部门，没有管理职能。集中采购机关的业务范围，主要是统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目。目前，很多地区成立的采购中心应该行使集中采购机关的职责，各级财政部门要采取相应的措施，促使采购中心向采购主体转换。在初始阶段，采购中心可将招标工作委托给中介组织承办，但要创造条件，尽快掌握独立编制标书和组织招标投标活动的能力。
（三）强化采购监督工作，促进廉政建设。各级财政部门要切实负起采购的监督管理职责，并积极配合、支持纪检、监察等部门对政府采购活动的监督工作。政府采购工作中的一些事项要向他们通报，还应主动邀请他们参与政府采购的有关工作，这不仅是他们履行对采购行为中违法乱纪行为惩处职责的需要，他们的参与也是对政府采购工作的有力支持。
财政部门对政府采购活动进行监督时，要抓主要环节。今后，各采购机关对纳入采购预算的采购项目，不按规定实行公开招标的，应向财政部门负责政府采购管理事务的职能机构报告并说明理由，对应实行公开招标采购而未按规定办理的，财政部门可以拒绝拨款。财政部门应定期向纪检和监察部门通报采购机关采购行为的履行情况。在采购过程

中，采购机关须将标书文本、开标报告、评标报告、合同文本等阶段性文件提交财政部门备案，财政部门通过这些文件随时掌握采购进程及动态。为了体现平等竞争的原则和有利于监督管理的需要，按规定凡实行公开招标的，招标公告必须在《中国财经报》“政府采购版”上刊登。对于供应商的投诉，财政部门要及时予以处理，并要定期向纪检和监察部门通报有关情况。采购合同履行完毕后，原则上都要由第三方进行检验。质量得不到保证的，财政部门一律不得拨款，有关部门对相关的责任人要做出相应的处理。
（四）继续做好立法工作。根据国际经验，政府采购的立法工作不仅仅是制定一个《暂行办法》或一部《政府采购法》，而是要制定一系列政府采购的法规，最终将成为一个法律体系。根据我们目前掌握的情况和认识水平，需要制定的法规大体有：对供应商准入政府采购市场管理的规定，对社会中介组织政府采购业务代理资格管理的规定，对政府采购官员和从业人员资格的规定，对政府采购投诉或仲裁程序的规定，对集中采购目录编制和实施的规定，对政府采购投标保证金和合同履约保证金的规定，对政府采购电子商务管理的规定，对小额采购的规定，对大型复杂设备采购的规定，对大型工程采购的规定，对服务采购的规定，对本国产品采购的规定，等等。随着我国政府采购的范围和规模的不断扩大，需要通过法律规范的对象将更加具体。明年，我们将与有关部门配合，研究制定政府采购行政投诉的受理程序、供应商和中介组织准入政府采购市场资格等一系列办法。
（五）做好相关的配套改革工作。细化预算编制是实行政府采购制度的前提，在细化预算编制未突破之前，政府采购只能停留在对专项预算的货物、工程和服务的采购上，无法对预算支出中的所有物品和跨部门的采购行为实行规范化管理。建立集中支付制度是推行政府采购制度的保障，这项改革完成之前，我们的政府采购还不可能建立有效的制约机制。所以，财政部已经开始这两项改革，并作为今后一个时期的改革重点。
（六）研究、开发政府采购网络系统。这个系统将包括三个方面的内容：一是信息窗，通过它可以查找任何有关政府采购法律、法规、规章制度，各级政府机构（行政、事业和社会团体），各种相关法律（如合同法、民法等）及其他相关的电子资料，等等；二是采购服务库，包括供应商及相关资料库，采购预算、采购项目及相关资料库，招标标书和评标专家及相关资料库，采购案例库，电子培训系统，等等；三是电子商务，包括电子招投标系统，电子交易系统，等等。
按先易后难的原则，明年我们将首先建立信息窗，并积极做好其他方面的研究准备工作。在建立这个网络系统中许多工作需要各地财政部门的密切配合，希望得到大家的积极支持和合作。
（七）建立政府采购统计制度。统计是基础工作，是分析和决策的基本依据。我们要从一开始就做好这项基础工作。政府采购的统计对象包括：物品数量、单价、合同金额、资金节约幅度等。有关工作我们将在会后统一布置。
（八）加强政府采购队伍建设。政府采购队伍的建设必须坚持“两手抓”。一要抓政治思想建设。政府采购是一项管钱管物的工作，虽然我们要建立的政府采购制度本身就是要在资金使用上健全有效的监督管理机制，但是再好的制度也需要人去执行，所以我们决不能掉以轻心，放松政治思想和廉政教育，各级财政部门的领导要切实负起责任。二要抓业务建设。政府采购工作因涉及到财政政策、产业政策和贸易政策，要求采购管理人员不仅要了解财政预算管理方面的知识，如预算编制、国库管理、政府会计等，还必须掌握招投标、合同、谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的有关知识和技能。因此，各级财政部门要通过各种途径和方式，充实更新政府采购管理部门和采购中心干部职工的知识，尽快掌握政府采购的专业知识和技能，为全面、规范地推进政府采购工作打下坚实的基础。
此次会议得到了江苏省人民政府、财政厅，泰州市人民政府、财政局的大力支持，我谨代表财政部及与会同志表示衷心感谢！谢！